Gesetzeskommentare zum Standortauswahlgesetz 2013 und 2017

Zum StandAG aus dem Jahr 2013 gibt es bereits einen ausführlichen Kommentar – siehe hier. Jedoch sind wesentliche Teile des StandAG im Jahr 2017 auf der Grundlage der Empfehlungen der Endlagerkommission novelliert worden, sodass das oben genannte Werk nur noch beschränkt herangezogen werden kann. Diese Lücke wurde geschlossen durch den umfassenden Kommentar zum Atomrecht in der Reihe NomosKommentar. In diesem knapp 700-Seiten-Werk findet sich der Teil zum StandAG 2017 auf den Seiten 443 bis 594. Ulrich Wollenteit (§§ 1, 2, 5-27, 36-38), Olaf Däuper (§§ 3, 4), Alexander Dietzel (§§ 3, 4) und Marc Ruttloff (§§ 28-35) haben auf 152 Seiten alle erdenklichen Unterlagen zusammengetragen und fundiert jede einzelne Passage des Gesetzes unter die Lupe genommen.

Kommentar als Wegweiser durch Unterlagen des AkEnd und der Endlagerkommission

Beim Durchlesen des Kommentars wird durch den Hinweis auf die Quellen deutlich, dass viele Regelungen des StandAG 2017 aus den Arbeiten des Arbeitskreis Auswahlverfahren Endlagerstandorte (AkEnd) stammen, der bereits 2002 seine Empfehlungen veröffentlicht hat, deren Umsetzung aber politisch verhindert wurde. Leicht nachvollziehbar wird auch die Rolle des StandAG 2013, das entsprechend angeführt wird. Von unschätzbarem hohen Wert sind die regelmäßigen Hinweise auf Fundstellen in den umfangreichen, kaum überschaubaren 1322 Dokumenten der Endlagerkommission. Bei § 26 Sicherheitsanforderungen wird sogar auf die RSK-Kriterien aus dem Jahr 1982 zurückgeblickt (§ 26 Rn.1).

Struktur der Standortsuche: Phasen und Schritte

Bei der Strukturierung des Auswahlprozesses wird auf die drei Phasen hingewiesen, es fehlt aber der Hinweis auf die wichtige Untergliederung der Phase 1 durch drei (Endlagerkommission S. 37) oder zwei (BGE) Schritte (S. 444). Auch wird bei der Zusammensetzung der Kommission auf Vertreter von Umweltverbänden hingewiesen, obwohl nur ein Umweltverband – der BUND e.V. – vertreten war.

Komparativ – festmachen an den Strahlenschutzgrundsätzen

Betont wird das im Gesetz nun festgelegte komparative Suchverfahren, was bisher insbesondere mit Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 75, 214 (237)) abgelehnt wurde (§ 1 Rn.4). Leider fehlt eine fachlich orientierte Kommentierung anhand der Strahlenschutzgrundsätze, insbesondere des optimisation principle´s – siehe Ethical Issues. Dieses erfordert bei der wesentlichen Abstützung auf geologische Barrieren eine Optimierung der geologischen Gegebenheiten und zwingend ein komparatives Suchverfahren.

Wissenschaft im Blick

Zur Wissenschaft in § 1 Abs. 2 wird ausgeführt (§ 1 Rn.12):

Wissenschaft zielt aber auch auf ständige Selbst- und Fremdüberprüfung ab, setzt einen offenen Austausch voraus und inkorporiert insofern bereits den betonten partizipativen, transparenten, selbshinterfragenden und lernenden Charakter des Verfahrens.

Sicherer Einschluss mit Freisetzungsrate?

Bei den Begriffsbestimmungen in § 2 wird die Begrifflichkeit sicherer Einschluss in diversen Definitionen nicht kritisch hinterfragt (§ 2 Rn.10, 12, 14). Der sogenannte sichere Einschluss erlaubt eine nicht unbeträchtliche Freisetzungsrate, sollte also eher als risikoarmer Einschluss bezeichnet werden.

Das BfE im Fokus

Zu § 4 Bundesamt für kerntechnische Entsorgungssicherheit sind folgende Ausführungen interessant:

Entscheidend ist deshalb die in Abs. 2 festgelegte unmittelbare Veröffentlichung der Vorschläge des Vorhabenträgers. Unmittelbar heißt hierbei ohne schuldhaftes Zögern und soll verhindern, dass dem BfE vorgeworfen werden könnte, es würde Vorschläge der BGE noch einmal überarbeiten (§ 4 Rn.9)

Entscheidend wird sein, ob das BfE in Zukunft auch aus seiner Stellung als „neue“ Bundesoberbehörde Kapital schlagen kann, indem es von der Öffentlichkeit als neutraler Vermittler im Standortauswahlverfahren anerkannt wird. Zu denken ist hier an die dem Gesetz immanenten wissenschaftlichen Beurteilungsspielräume, in denen sich die Standortauswahl bewegen kann, und die dem BfE abverlangte Transparenz. (§ 4 Rn.11)

Eine kritische Beleuchtung der Doppelrolle des BfE als Regulierungs-/ Koordinierungsbehörde und als Träger der Öffentlichkeitsbeteiligung erfolgt leider nicht.

Aufbereitete Unterlagen auf der Informationsplattform

Zur Informationsplattform nach § 6 wird aus der Begründung zum Gesetz angeführt, dass die Unterlagen aufbereitet werden müssen, damit sowohl Laien als auch engagierte BürgerInnen mit Fachwissen, recherchierende JournalistInnen oder Fachleute aus Wissenschaft und Wirtschaft ein entsprechendes Informations- und Vermittlungsniveau vorfinden (§ 6 Rn.2). Dies geschieht zurzeit in keiner Weise. Zu Recht wird darauf hingewiesen, dass mit dem Verweis auf die Ausschlussgründe des UIG das Gesetz weit hinter den Vorstellungen der Endlagerkommission zurückbleibt. Diese orientierte sich am Hamburger Transparenzgesetz, das die Beweislast von Vorliegen von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen den Privaten zuordnet (§ 6 Rn.6).

Erörterungstermin und zweite Auslegung

Zu den Stellungnahmeverfahren wird betont, dass Erörterungstermine genutzt werden sollen, um die Informationsbasis auf allen Seiten zu verbessern und die Vorschläge im Detail nachvollziehbar zu erläutern (§ 7 Rn.13). Herausgestellt wird, dass mit der in Abs. 4 geregelten zweiten Auslegung Neuland betreten wird (§ 7 Rn.16).

Das Nationale Begleitgremium

Bei den Regelungen zum Nationalen Begleitgremium wird darauf hingewiesen, dass schon der AkEnd die Installierung eines Kontrollgremiums vorsah (§ 8 Rn.1). Bemängelt wird die Regelung in § 5 Abs. 6 der Geschäftsordnung des NBG, wonach „Ergebnisse von nicht öffentlichen Sitzungen (…) veröffentlicht werden (können). Nach dem StandAG sind alle Ergebnisse zu veröffentlichen (§ 8 Rn. 17). Betont wird, dass durch die Formulierung „wirtschaftliche Interessen im weitesten Sinne“ wirtschaftliche Interessenkollisionen bei den berufenen Mitgliedern strikt zu vermeiden sind § 8 Rn. 19).

Fachkonferenz Teilgebiete

Zur Fachkonferenz Teilgebiete wird ausgeführt, dass die Beratungsergebnisse dazu führen können, dass der Zwischenbericht durch den Vorhabenträger verändert wird und so auf die Auswahl der übertägig zu erkundenden Standortregionen durchschlägt (§ 9 Rn. 5). Nicht ausgeführt wird, dass die Fachkonferenz den gesamten Zwischenbericht beraten soll, der aus zwei Teilen besteht: den günstigen Teilgebieten und den Gebieten, die aufgrund nicht hinreichender geologischer Daten nicht eingeordnet werden können.

Standortvereinbarung und Geschäftsstellen der Regionalkonferenzen

Bemängelt wird zu Recht, dass der Begriff Standortvereinbarung allein in § 10 Abs. 4 auftaucht. Selbst die Gesetzesbegründung hilft da nicht weiter. Nur der Kommissionsbericht gibt darüber Aufschluss (§ 10 Rn. 20). Betont wird, dass die Geschäftsstellen der Regionalkonferenzen zwar vom BfE einzurichten sind, deren Träger aber zum Beispiel Verwaltungen der Gebietskörperschaften der betroffenen Standortregionen sein können (§ 10 Rn. 30). Die Geschäftsstelle der Fachkonferenz Rat der Regionen ist dagegen beim BfE einzurichten (§ 12 Rn. 6).

Enteignung und Entschädigung

Herausgearbeitet wird, dass zwecks Erkundung Enteignungen nach § 9 d AtG vorgenommen werden können, die nach § 9 e AtG zu entschädigen sind (§ 12 Rn. 7). Gehört dazu auch die Veröffentlichung geologischer Daten, an denen Rechte Dritter bestehen, die einen enteignungsähnlichen Charakter hat?

Zugriff auf wissenschaftliche Erkenntnisse

Der Vorhabenträger hat Zugriff auf wissenschaftliche Erkenntnisse anderer wissenschaftlicher Einrichtungen. Hierzu wurde eine interessante Liste zusammengestellt (§ 12 Rn.12):

• Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe (BGR)
• Bundesanstalt für Materialprüfung (BAM)
• Physikalisch-technische Bundesanstalt (PTB)
• Frauenhofer-Gesellschaft
• Helmholtz-Gemeinschaft (z. B. Deutsches GeoForschungsZentrum)
• Forschungsplattform ENTRIA

Daten der Vorhaben nach § 21 aufbereiten

Darüber hinaus sollten auch die Daten der nach § 21 zugelassenen Vorhaben zur Verfügung gestellt werden. Da das BfE sich bisher weigert, diese Daten in geeigneter Form aufzubereiten, sollte dies der Vorhabenträger in die Hand nehmen. Dies könnte sofort geschehen, da es hierzu keines Geologiedatengesetzes bedarf. Dazu gehören die von den zuständigen Landesbehörden nach § 21 bearbeiteten Standorte

• ohne potenzielle Wirtsgesteine,
• mit potenziellen Wirtsgesteinen, aber Ausnahmetatbeständen für Zulassungen und
• mit potenziellen Wirtsgesteinen, wo Zulassungen verweigert wurden.

Schritte, Stufen und nicht festgelegte Methoden

Der Kommentar geht bei der Identifizierung von Teilgebieten von einer strengen Schritt- und Stufengliederung aus. Im ersten Schritt werden die Geologiedaten zusammengestellt, um im zweiten Schritt diverse Kriterien und Anforderungen anzuwenden. Dabei wird eine erste Stufe postuliert, bei der die geowissenschaftlichen Ausschlusskriterien angewendet werden. Hierbei seien diese Kriterien strikt anzuwenden (§ 13 Rn. 7-9). Verkannt wird hier, dass zum Beispiel das Kriterium Grundwasseralter im einschlusswirksamen Gebirgsbereich in der Regel nicht anwendbar ist, da dafür keine Daten vorliegen. Weiterhin sind die Ausschlusskriterien nicht so formuliert, dass sie ohne weitere Fachexpertise angewendet werden können. Zum Beispiel sind keine eindeutigen Methoden formuliert, um Prognosen über eine Million Jahre zu erstellen. Diese sind aber zum Beispiel für die großräumigen Vertikalbewegungen und die vulkanischen Aktivitäten im Gesetz – ohne methodische Vorgaben – gefordert.

Anwendung der Abwägungsfehlerlehre

Bei der dritten Stufe – Anwendung der Abwägungskriterien – ergibt sich ein gewisser Gestaltungsspielraum und ein Abwägungsermessen, auf der Ebene der Rechtskontrolle ist eine sinngemäße Anwendung der Abwägungsfehlerlehre (Sparwasser/Engel/Voßkuhle Umweltrecht § 4 Rn. 186 ff) angesagt (§ 13 Rn. 11).

Umgang mit abweichendem Vorschlag des BfE?

Bei der Festlegung der übertägig zu erkundenden Standortregionen wird problematisiert, dass im Gesetz nicht klar geregelt ist, was geschieht, wenn das BfE zu einem von der BGE abweichenden Vorschlag kommt. Bearbeitet die BGE ihren Vorschlag daraufhin oder wird der ursprüngliche Vorschlag mit der abweichenden Empfehlung des BfE über das BMU dem Bundestag vorgelegt (§ 15 Rn. 9)?

Ungeklärte Rechtsfolge und Reichweite eines erforderlichen Rücksprungs

Einen breiten Raum nimmt die Regelung in § 17 Abs. 3 zum Rechtsbehelf ein (§ 17 Rn. 14-32). Herauszuheben sind die Ausführungen über die ungeklärte Rechtsfolge und Reichweite eines erforderlichen Rücksprungs (§ 17 Rn. 28):

Das Gesetz trifft keine Aussagen über die Rechtsfolgen einer gerichtlichen Entscheidung. Das Schweigen des Gesetzes in dieser wesentlichen Frage ist höchst bedauerlich und zu kritisieren. An dieser Stelle hätte sich der Anspruch des Gesetzes, ein lernendes Verfahren zu etablieren und die Möglichkeit der Umsteuerung im laufenden Verfahren zum Zweck von Fehlerkorrekturen zu gewährleisten, durch klare Aussagen zu der Reichweite eines möglichen Rücksprungs erweisen müssen (ähnlich auch Blum, Die Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Auswahl eines Atommüllendlagers unter Berücksichtigung des Standortauswahlgesetzes, 2014). Leider fehlt es insoweit an jedwedem Anhalt, wie im Falle einer Aufhebung des Bescheides zu verfahren ist.

Aktiven Störungszonen

Im Kommentar ist bei den aktiven Störungszonen (§ 22 Rn. 2 und insbesondere Rn. 6) zu ergänzen, dass die Formulierung im Entwurf vom 19.12.2016 noch nicht Rupel als Zeitgrenze enthielt. Diese war in der Begründung zu lesen. In der Fassung vom 17.02.2017 wurde dann der Text aus der Begründung in den Gesetzestext selbst aufgenommen.

Seismische Aktivität

Bei dem Ausschlusskriterium seismische Aktivität (§ 22 Rn. 8), wo in letzter Zeit eine Diskussion über die eindeutige Festlegung auf DIN EN 1998-1/NA 2011-01 aufgekommen ist – siehe Beitrag Intransparenz macht Schule / Beispiel Erdbebenzone – wird im Kommentar noch ein Teil der Begründung im Gesetz (BT-Drs. 18/11398, S. 68) zitiert:

Die Einhaltung dieses Kriteriums lässt keinen Schluss auf die Genehmigungsfähigkeit eines Endlagers außerhalb dieses Bereiches unter dem Aspekt der Erdbebengefährdung zu. Hierfür sind standortspezifische Berechnungen auf Grundlage des kerntechnischen Regelwerkes erforderlich. Das Kriterium dient ausschließlich einer groben Abschätzung, in welchen Gebieten die Gefährdung durch Erdbeben so groß ist, dass nicht erwogen werden sollte, ein Endlager in diesen Gebieten zu errichten.

Im Unklaren bleibt, ob durch den Verweis auf das kerntechnische Regelwerk lediglich die übertägigen Anlagen (Hochbauten, auf die diese DIN zugeschnitten ist) betrachtet werden, oder ob dies auch Auswirkungen auf die Langzeitrisikoaussage haben soll.

Die Rolle des Deckgebirges

Erwähnenswert sind noch die Ausführungen zur Rolle des Deckgebirges (§ 24 Rn. 24):

Die Kommissionsmitglieder Fischer und Jäger haben sich als Vertreter der Wirtschaft gegen dieses Kriterium gestellt, weil dieselbe Schutzfunktion bereits durch die Kriterien der Robustheit in den Sicherheitsbetrachtungen des ewG-Konzepts abgedeckt sei. In der Salzstudie der BGR von 1995 wird die Barrierefunktion des Deckgebirges noch erhebliche Bedeutung beigemessen. Auch die Sicherheitskriterien von 1983 war die Bedeutung des Deckgebirges in einem Mehrbarrierenkonzept anerkannt.

Die entsprechenden Formulierungen in den Sicherheitskriterien 1983 waren:

3.2….
Das Mehrbarrierenkonzept hat sich in der Technik bewährt. Beim Endlager wird zum sicheren Abschluß gegen die Biosphäre eine Kombination folgender möglicher Barrieren betrachtet:
– Abfallform
– Verpackung
– Versatz
– Endlagerformation
– Deckgebirge/Nebengestein
Durch einzelne oder die Summe dieser Barrieren muß sichergestellt werden, daß nach menschlichem Ermessen keine unzulässige Freisetzung von radioaktiven Stoffen in die Biosphäre erfolgt….

4.4…
Deckgebirge und Nebengestein müssen bei Radionuklidfreisetzungen aus dem Endlagerbergwerk dazu beitragen, unzulässige Konzentrationen in der Biosphäre zu verhindern. Daher ist eine hohe Sorptionsfähigkeit für Radionuklide zur Erfüllung der Barrierenfunktion von Deckgebirge und Nebengestein von Vorteil….

Dazu ist anzumerken, dass durch den Ansatz des AkEnd, den Betrachtungszeitraum von 10.000 Jahre (siehe auch § 26 Rn. 1) auf 1 Mio. Jahre zu erweitern, das Deckgebirge in den Hintergrund getreten ist. Argumentiert wird, dass das Deckgebirge in der Regel insbesondere durch glaziale Kräfte abgetragen wird und nicht damit zu rechnen sei, dass es für die Langzeitrisikobetrachtung relevant sei.

Fazit

Der vorliegende Gesetzeskommentar hat durch seine akribische Sammlung von Unterlagen zur Endlagerfrage den Charakter eines Wegweisers. Ohne diesen Wegweiser ist man in der enormen Fülle dieses Materials verloren. Ein Einstieg in dieses Fachgebiet erscheint ohne solch eine Hilfestellung unmöglich. Anzumerken ist auch die Präzision der Ausführungen. Nur vereinzelt konnten Fehler gefunden werden, zum Beispiel § 2 Rn. 5, § 8 Rn. 10, § 8 Rn. 24, § 17 Rn. 10, § 21 Rn. 9. Wünschenswert wäre eine Ausgabe, die sich allein auf das StandAG beschränkt. Damit wäre nur noch etwa 1/5 des Umfangs mitzuschleppen. Gerade im Hinblick auf die lange Zeitdauer – mehrere Jahrzehnte – und dem Personenkreis – viele interessierte BürgerInnen in Regionalkonferenzen etc. – wäre dies erstrebenswert.

Zukunftsaufgabe für das BfE

Weitergehend sollte das BfE als Regulierungsbehörde alle im Gesetzeskommentar angeführte Literatur in einer öffentlichen Bibliothek verfügbar halten. Dem heutigen Stand der Technik wäre zusätzlich ein Wiki adäquat, in dem auf die entsprechenden Unterlagen verlinkt wird. Dazu müssen die Nutzungsrechte vom BfE erworben werden. Ein Wiki wäre auch erweiterbar, zum Beispiel auf die Verordnungen nach §§ 26, 27 und 38. Außerdem ist eine Aktualisierung möglich aufgrund von Gesetzesnovellierungen und weiteren Erfahrungen in der langen Zeit der Standortsuche. Ein Wiki ist damit die zeitgemäße Serviceleistung, wie sie früher von Loseblattsammlungen geleistet wurde.